A instituição de Ouvidorias
Economista Edison I. 0. Mello∗*
Contador José Carlos G. de Mello*
APE – Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul.
Breve histórico sobre a instituição do Ombudsman e do Ouvidor.
A necessidade de uma entidade que interagisse entre o governante e o mais comum dos cidadãos perpassa a história da humanidade. As referências históricas nos levam, entre outras, aos reis egípcios, que designavam entre seus altos funcionários, aqueles que deveriam receber as queixas do povo. O Patriarca Moisés, em sua sabedoria, nomeou assessores especializados para apreciar as queixas apresentadas pelos hebreus. Na China, durante a Dinastia de Han, um alto funcionário (Control Yuan) exercia atividades similares. Em Roma, no período republicano, dois censores examinavam, quer os atos administrativos quer as queixas de alegada má administração. Já na Idade Média, os intermediários entre governantes e cidadãos e entre administradores e administrados eram comuns, a nível tanto de Estado como Igreja e demais organizações comerciais.
Durante o período absolutista, os monarcas designavam agentes para se certificarem que os funcionários públicos obedeciam à lei, davam andamento às suas determinações e, de uma maneira geral, adotavam comportamento adequado.
A síntese da entidade posicionada entre o governante e o cidadão comum, entretanto, surge na Suécia, com a instituição do “ombudsman”.
A palavra “Ombudsman” tem como sinonímia os seguintes termos: procurador, provedor, mandatário, representante, delegado; deriva de um termo usado pelas tribos medievais germânicas para designarem um grupo de pessoas cuja função era a de recolher multas das famílias de réus arrependidos e distribuir os recursos obtidos entre as famílias das respectivas vítimas.
A figura do Supremo Representante do Povo, entretanto, surge em 1713(1), proposta pelo rei Carlos XII, adotando o modelo similar ao então vigente na Turquia, do Gabinete de Justiça Suprema, órgão encarregado de supervisionar e garantir o respeito a Lei Islâmica, com atribuições de supervisionar o cumprimento das leis e das atividades exercidas pelos servidores públicos. Com o fortalecimento do parlamento em 1776, esta função foi denominada de Chanceler de Justiça tomando a forma do que hoje conhecemos como “ombudsman”.
Em 1739 a Assembleia Representativa (Riksdag) deliberou no sentido de exigir do Presidente do Supremo Tribunal de Justiça (Office of the Chancellor of Justice) lhe dar conta de todas as decisões judiciais.
A derrota infligida pelos russos à Suécia em 1809, seguida por outro golpe de estado liderado pela oposição revolucionária, obrigou a abdicação de Gustavo IV, com os princípios parlamentares sendo repostos por uma nova Constituição, consagrando, finalmente, a figura de um Ombudsman para a Justiça, exigindo, para esta função, alguém de reconhecida capacidade jurídica e de irrepreensível integridade moral, a ser eleito pelo Parlamento. Entre suas atribuições estava a de supervisionar a administração pública e as autoridades militares, no tocante à parte legislativa, cabendo-lhe assegurar a legalidade de atos oficiais e proteger o cidadão do excessivo zelo oficial e, ainda, investigar as queixas públicas contra os erros da administração.
A eclosão da I Guerra Mundial (1914/1918) levou a instituição, em 1915, de um Ombudsman militar independente que perdurou até 1968, data, a partir da qual, voltou a existir apenas, um único Ombudsman.
A Finlândia, que tinha estado sob o domínio da Suécia durante séculos, até 1809 (quando passou ao domínio da Rússia), tornou-se um estado soberano e independente após a I Guerra Mundial. Sua Constituição, promulgada em 1919, manteve o poder e autonomia executiva do Gabinete do Procurador Geral (que passou a ter a designação de Chancellor of Justice), como Procurador Supremo para assegurar que o governo não tomaria nenhuma medida inconstitucional ou ilegal e em simultâneo prover às necessidades legislativas do Ombudsman (que tinha sido historicamente ultrapassado pela figura do Chancellor).
A Escandinávia só adotou este instituto, nos moldes da Suécia e Finlândia, depois da II Guerra Mundial, quando na Noruega foi instituído, no ano de 1952, um Ombudsman militar; a Dinamarca, em 1953, instituiu o Ombudsman Nacional.
Depois dos países escandinavos, o primeiro país a adotar este instituto foi a República Federal da Alemanha, em 1957, instituindo um controverso Ombudsman Militar após a criação de seu exército, para assegurar o controle do parlamento sobre o poder militar e controlar sua atuação de acordo com o novo espírito democrático do cidadão em uniforme.
A Divisão de Direitos Humanos das Nações Unidas, a partir da década de 60 empreendeu esforços no sentido da solidificação deste instituto a nível mundial.
Em 1971, na Conferência Parlamentar Europeia em Viena, foi recomendada a necessidade de todos os países considerarem a hipótese da criação de um órgão autorizado a receber e examinar as queixas dos cidadãos com referências aos setores do governo.
Até o ano de 1973, dez países já haviam instalado “ombudsman” a nível nacional, em 1983 este número chega a vinte e um, sendo que em 2003, este universo atingiu a 120 países.
Em vários países o termo original foi mantido com seu significado original, embora suas competências tenham evoluído. Em outros, sofreu alterações, tanto no significado quanto nas atribuições. A exemplo citamos a França com seu “Médiateur de la Republique”; a Finlândia com o “Oikeusasiamies”; a Inglaterra com o “Parliamentary Comissioner”; em Israel com o “State Comptroller”; a Espanha com o “Defensor del Pueblo” e Portugal com o “Provedor de Justiça”. Uma competência diferenciada é a
apresentada pelo “ombusdsman” dos Estados Unidos da América, instituída em 1967, que tem sua atuação centrada na defesa dos direitos do consumidor.
Certamente seu papel decorre da iniciativa pioneira e histórica do Presidente John F. Kennedy que, a 15 de março de 1962, enviou mensagem especial ao Congresso, propondo a proteção dos interesses dos consumidores introduzindo a conceituação de direitos do Consumidor. No Brasil tal legislação é levada a efeito somente a 11 de setembro de 1990 com a publicação do Código de Proteção e Defesa do Consumidor (Lei Federal nº 8.078/90).
O Ouvidor em territórios brasileiros: um breve relato.
Documentos históricos revelam que em territórios brasileiros, desde a instalação (ou divisão) em Capitanias Hereditárias, os Ouvidores (Ouvidor- Geral) eram indicados pelo Rei de Portugal, para exercerem suas atividades ao lado dos Governadores Gerais. Suas atribuições, forma geral, eram de lavrar e promulgar leis, estabelecer Câmaras de Vereadores, atuar como Comissário de Justiça, bem como ouvir as reclamações e reivindicações da população sobre improbidades e desmandos administrativos por parte dos serventuários do governo.
Hierarquicamente se situava como a segunda autoridade da Capitania.
Por ocasião da discussão da “Constituição Politica do Império do Brazil” (sic), de 25 de março de 1824, o Deputado Constituinte José de Souza Mello (no ano de 1823), propôs os seguintes termos:
“… para desafogo e liberdade dos povos, haverá em cada província um Juízo do Povo, a quem se recorra nos casos de opressão para apresentar na Corte suas queixas, o que o mesmo Juiz do Povo deverá fazer ex-ofício”.
Esta proposta, sob denominação diversa, instituía a figura do Ouvidor, mas não logrou êxito em seu intento, sendo rejeitada.
A evolução democrática é a evolução da cidadania, esta marcada pelo avanço e credibilidade das instituições. A marca deste processo reflete no papel desempenhado pelo ouvidor, que de representante do rei, informando-o do ocorrido e aplicando as leis, passa a representante do povo, que o ouve, e encaminha seus queixumes ao mandatário superior.
Em períodos recentes da política brasileira não há referências ou dispositivos constitucionais determinando a instituição de um Ouvidor ou Ouvidoria com “status” de Poder.
A Constituinte de 1988, apesar de forte inclinação parlamentarista, visíveis a exemplo, em instrumentos como a Lei de Diretrizes Orçamentárias e as Medidas Provisórias, não acolheu a proposta da criação da Ouvidoria Parlamentar com as características clássicas reconhecidas, como atuar a partir do Poder Legislativo como controle externo.
Atualmente, no Brasil, os sistemas “Ombusdsman”/Ouvidoria são instituídos por legislação infraconstitucional, local, ou por Decreto expedido pelo Poder Executivo, atribuindo-lhe características assemelhadas, ou papéis assemelhados, aos desempenhados pelos órgãos de controle interno da Administração Pública.
Como exemplo, podemos referir a primeira experiência ocorrida, em 1986, na cidade de Curitiba, Estado do Paraná.
A distinção dos papéis do “ombudsman” e do ouvidor, em muitos casos, é meramente nominal, literal, confundindo seus personagens. O International Ombudsman Institute, define ombudsman como
“… o ocupante de cargo comissionado, que foi indicado ou eleito por um ato legal e cujo papel é investigar reclamações de uma pessoa ou associação de pessoas, contra uma decisão, recomendação, ato ou omissão realizado por funcionários, empregados, membros ou comitê de membros de uma organização, sobre a qual tenha jurisdição. Também cabe investigar denúncias contra departamentos do governo, semigoverno ou agências”.
A versão nacional adotando modelos semelhantes ao de países como França e Canadá, atribui, regra geral, para a empresa privada a denominação de “ombudsman”, enquanto que para os órgãos públicos de ouvidor/ouvidoria.
Os procedimentos que podem ser adotados pelos Legislativos.
Para acompanhar o processo evolutivo da sociedade, com a ampliação do respeito ao cidadão e ao mesmo tempo, oportunizando o controle social, o Poder Legislativo pode instituir a atividade de Ouvidoria para atuar em nome do ente respectivo. No caso o Poder Legislativo Municipal atuando em nome de seu Município.
Por definição a atividade de Ouvidoria deve receber reclamações, sugestões, críticas e informações sobre atos de agentes públicos municipais bem como sobre os serviços prestados, apurar sua veracidade e prestar esclarecimentos.
Entre as atribuições de Ouvidoria, podemos destacar:
1 – receber sugestões de aprimoramento, reclamações ou críticas a respeito dos serviços prestados pelo Município;
2 – receber informações relevantes sobre atos administrativos e de gestão praticados por agentes e administradores de órgãos e entes públicos municipais, bem como de quaisquer entidades instituídas e mantidas pelo Município;
3 – proceder a triagem das informações e notícias recepcionadas, encaminhando-as aos setores competentes para averiguações e providências;
4 – acompanhar as atividades de averiguação de que trata o inciso anterior, bem como requisitar ao Poderes do Município informações acerca do seu andamento e resultado;
5 – manter ativos e atualizados instrumentos e vias de comunicação destinados à recepção de sugestões, notícias, reclamações e críticas, particularmente os meios eletrônicos, telefônicos e postais;
6 – dar ciência aos reclamantes ou interessados das providências adotadas ou sugeridas pela Ouvidoria;
7 – manter permanente intercâmbio com as Ouvidorias de outras entidades e instituições públicas afins, objetivando permitir melhor fluxo de informações do interesse dos respectivos órgãos;
8 – promover divulgação dos serviços e atividades afetos à Ouvidoria;
9 – acolher ou rejeitar as denúncias, de conformidade com critérios preestabelecidos;
10 – requisitar informações e documentos dos responsáveis pelos serviços sobre os quais recaírem as notícias, críticas e reclamações recebidas e fixar prazo para o atendimento;
11 – elaborar relatórios e atualizar os FAQ (Frequent Asked Questions) periodicamente dando-lhes transparência principalmente por meio da internet;
Quanto ao procedimento, as denúncias, demandas ou informações podem ser formalizadas e encaminhadas à ouvidoria, através de qualquer via de comunicação, inclusive por correspondências postais ou eletrônicas, telefonemas ou pessoalmente.
Quanto às manifestações apócrifas ou anônimas, quando infundadas, podem ser rejeitadas liminarmente, assegurando-se, entretanto, o sigilo da autoria sempre que solicitado ou quando necessário.
A instituição de uma Ouvidoria tem por objeto proporcionar maior interação do Poder Legislativo Municipal com a sociedade, que passa assim a dispor de um canal mais efetivo de colaboração, no controle e avaliação da gestão pública.
As demandas recebidas por qualquer meio de comunicação, correio, e-mail, em mãos, por carta ou telefone (linha 0800 se possível), serão cadastradas formalizando-se um processo que deve ser encaminhado ao setor competente.
Os demandantes serão informados do número do processo cadastrado para seu acompanhamento, ato este que pode se dar por telefone ou através de “site” na “internet”.
Quando houver reserva da matéria, o teor dos fatos apontados não deve ser revelado ao denunciante. As informações apresentadas na resposta externa resumem-se a indicação do encaminhamento, ou se for o caso, da impossibilidade de sua apuração.
A manutenção da credibilidade do instituto reside no sigilo dos fatos e na apuração célere. Na medida em que estes princípios esmaeçam todo o processo entra em colapso.
O Papel do Cidadão: Contribuinte e Consumidor.
A manifestação do Presidente dos Estados Unidos da América Bill Clinton, em 07 de setembro de 1993, por ocasião do Programa de Revisão do Desempenho Nacional é sintomática da moderna relação entre o governo e seu povo. A afirmação que “Está na hora de fazer com que o nosso governo trabalhe para o povo, aprenda a fazer mais com menos e trate os contribuintes como clientes”, redireciona a atuação estatal propondo novo paradigma. É reflexo dos novos ventos que transportam as sementes da mudança. Entender o cidadão não apenas como simples contribuinte com obrigações e deveres junto ao Estado, financiando-o, é não lhe dar sua devida dimensão. O cidadão deve ser compreendido como o destinatário final da atuação do Estado, usuário de seus serviços, em igualdade nas relações aos consumidores.
Considerando como obrigação do Estado prover os meios para atender uma categoria especial de necessidades, catalogadas de públicas, deve-se atribuir, ao mesmo tempo, ao cidadão o papel de cliente, usuário e consumidor destes serviços exigindo, como todo consumidor, o menor preço e sua melhor qualidade visto que não podermos dissociar destas relações às características de racionalidade e o princípio hedonístico, regente de suas escolhas.
Tratar os contribuintes como clientes requer uma constante avaliação sobre qualidade e oportunidade dos serviços prestados bem como as reais necessidades dos consumidores.
O processo recomendado para alcançar estes objetivos principia na disponibilização de canais ao cidadão, onde, sinteticamente, podemos classificá-los em dois momentos: a participação prévia, através da participação cidadã, em especial nas fases de elaboração e discussão dos planos e orçamento e a participação “a posteriori”, através dos instrumentos de monitoração e controle como a execução dos programas aprovados, ou a avaliação da qualidade dos mesmos.
É especificamente sobre o controle “a posteriori” que se insere o instituto da Ouvidoria. A possibilidade do cidadão (contribuinte, consumidor ou cliente) expressar sua opinião sobre a prestação dos serviços públicos, ou mesmo, fiscalizar os atos desses agentes (mandatários, gestores ou servidores) representa, ao fim e ao cabo, um fortalecimento da cidadania.
As Ouvidorias nos Legislativos desempenham uma multiplicidade de tarefas, ora a semelhança de disque denúncia, ora no papel de Serviço de Atendimento ao Cliente e ora, efetivamente, como um serviço de defesa do consumidor (quando o cidadão contribuinte assim se assume), ora como canal de controle e fiscalização externa.
Há necessidade, aqui, de uma interpretação distinta. A democracia do mundo contemporâneo exige dos Gestores e do Estado, portanto, atuações participativas e transparentes. Participativas no sentido de “ascultar” os anseios da sociedade no momento das decisões, não lhes bastando tão somente o direito ao voto e o processo eleitoral. O cidadão atual exige opinar por igual, nas alternativas de escolha no uso dos recursos públicos, no destino de seus tributos, exige, enfim, ser tratado como cliente. Transparente, no sentido de participar e conhecer os resultados da atuação dos gestores públicos.
Assim como os princípios da publicidade e transparência ao lado da moralidade, o cidadão exige dos gestores e servidores, uma postura ética frente suas responsabilidades. Para tanto, surge nas literaturas a expressão “accountability” democrática, ou responsabilização política, que pode ser definida como a construção de mecanismos institucionais por meio dos quais os governantes são constrangidos a responder, ininterruptamente, por seus atos e omissões perante os governados.
Na verdade, o vocábulo “accountability”, não tem uma tradução literal para o português, representa o compromisso ético e legal de se responder por uma responsabilidade delegada13.
Por outra forma, a literatura do “accountability” abrange os atos dos governantes em relação aos programas de governo e os relativos à preservação dos direitos fundamentais dos cidadãos, instrumentalizando o combate à corrupção. Por sua própria perspectiva supõe a conciliação tanto do ponto de vista analítico quanto normativo, entre as exigências da eficiência e os imperativos da democracia.
Implica, aqui, que as instituições garantidoras dos direitos do cidadão, definam formas e procedimentos para que o mesmo possa participar. A experiência da administração pública no plano internacional revela que, quanto maior o controle efetuado pelos cidadãos, mais o poder público tem condições de corrigir e melhorar as políticas públicas, atuação que reflete no desenvolvimento econômico e social de uma nação.
Os Legislativos que instituíram suas Ouvidorias têm um papel relevante neste sentido, o de garantir o direito ao cidadão de controlar o serviço público. Direito este catalogado na categoria dos direitos difusos, conforme apresentaremos adiante.
Um dos direitos consagrados à cidadania: o controle do serviço público – direito difuso.
As competências das Câmaras Municipais no Brasil estão expressas na Carta Maior. Para o cidadão, contribuinte, a atuação das Câmaras Municipais representa uma garantia do exercício de seus direitos, entre estes, embora não expressos de forma explícita, está o direito que todo o cidadão tem que as contas de seus gestores sejam examinadas, que a aplicação dos recursos derivados de seus tributos sejam devidamente fiscalizados. Não é o cidadão sob o prisma individual, mas como componente de uma coletividade. E este direito põe em pé de igualdade a todos, seja de uma grande metrópole ou de um distante rincão. A todos, por mandamento constitucional, este direito é estendido.
A “Reaganomics”, o “Tatcherismo”, o Consenso de Washington, o Tratado de Maastricht, a globalização, o Relatório Institutions Matter do Banco Mundial, são expressões atuais, símbolos da nova onda democrática, assim como as ondas “cappellettianas” consagradas no mundo ocidental, onde as de maior alcance foram às relativas aos direitos coletivos, em especial as categorias de direitos que, “não pertencendo a ninguém, em particular, pertence a todos, em geral”, encontrando sua defesa apenas em manifestações coletivas.
São os denominados direitos difusos, transindividuais, metaindividuais ou superindividuais, verdadeiros direitos disseminados, objeto de gozo individual apenas enquanto possível coletivamente.
Se considerarmos os bens de uso comum do povo como direitos difusos, por coletivos, também nesta catalogação incluiremos o direito de fiscalização e julgamento dos atos dos gestores públicos.
Todo o cidadão tem o direito que o Controle Externo fiscalize, aprecie e julgue os atos do gestor público.
A característica do direito difuso é abrigar o interesse de todos, pelo menos da coletividade como um todo. Esta norma foi positivada pela Lei Federal nº 8.078 de 1990, o Código de Proteção e Defesa do Consumidor, que consagrou no inciso VI do artigo 6º, dos direitos básicos do consumidor, a “efetiva prevenção e reparação dos danos patrimoniais e morais, individuais, coletivos e difusos”, bem como no inciso VII a possibilidade de “o acesso aos órgãos jurisdicionados e administrativos com vistas à prevenção ou reparação dos danos patrimoniais e morais, individuais, coletivos ou difusos, assegurada a proteção jurídica, administrativa e técnica aos necessitados”.
Atribuímos, a partir destas definições, o papel de consumidor ao cidadão. Cliente dos serviços públicos, albergado ao Código de Defesa do Consumidor.
As Ouvidorias como instrumento de combate à Corrupção
Segundo Gonçalves da Silva (2), a corrupção não é simplesmente um tipo de crime: ela é uma atividade econômica que surge em alguns ambientes institucionais. Para Shleifer & Vishny (3), a corrupção aparece com maior vulto quando as instituições políticas não estão sob o controle da maior parte da população. Como decorrência da fragilidade das instituições emerge o “rente seeking”, obtendo lucro econômico através da manutenção artificial de seus mercados.
Os governos, em geral, são compradores de bens e serviços de alto valor, como as obras de infraestrutura, definindo seus preços através de processos licitatórios onde há, em maior ou menor grau, assimetria de informações. Estas aquisições, sem um processo de publicidade ampla e controle social, resultam manipulados por diversos agentes, sejam públicos ou privados, definindo os mecanismos e justificando os preços superfaturados.
Como resultado, surge a divisão de propinas entre as partes envolvidas.
A possibilidade do cidadão não participante do processo contestar estas práticas é exígua. Os mecanismos de defesa, regra geral, circundam o sistema, impedindo o contendor, ou mesmo o cidadão comum de evitar o sucedido.
A Lei de Licitações e Contratos, Lei Federal 8.666 de 1993, em seu artigo 113 define as competências, tanto dos Tribunais de Contas quanto aos órgãos integrantes do sistema de controle interno, para interferir no processo. Ocorre que esta competência precisa ser patrocinada, o que constrange, no mais das vezes por receio de represálias futuras, os agentes envolvidos.
Surge aqui, novamente, a oportunidade da instituição de Ouvidoria nos Legislativos, considerando que estas podem acatar demandas fundamentadas com garantia do sigilo de seu patrocinador. Efetivamente este procedimento garante a credibilidade do instituto, afora ampliar o espaço democrático.
A solução para o problema da corrupção principia no aprofundamento da democracia através de estruturas de controle transparentes e com credibilidade. Modernamente há compreensão que as instituições têm um papel decisivo na vida econômica e política de uma nação. Afetam as ações dos indivíduos, suas escolhas e estratégias.
Quanto ao aspecto econômico, acreditando no ótimo paretiano, o surgimento da corrupção “lato sensu”, representa uma perda social, ineficiência no uso dos fatores, transferindo renda para setores específicos em detrimento da maioria da população. Sob enfoque diverso, os agentes econômicos conhecedores da ineficácia das instituições consideram em seus resultados econômicos os custos da corrupção, remuneração de fatores que podem inviabilizar os processos produtivos, quer por taxas de retorno irrisórias, quer pelo prazo mais longo de maturação que, frente a um ambiente instável, afasta os investidores.
A garantia do combate à corrupção passa por instituições competentes e ágeis, com credibilidade, que disponibilizem instrumentos facilitadores do controle e, acima de tudo ampliem a todos os segmentos da população a possibilidade de controlar. A participação cidadã através das Ouvidorias representa um instrumento fundamental neste combate (4).
Conclusão
O trabalho da ouvidoria é de valorização da cidadania, é dar garantia dos direitos aos excluídos, aos marginalizados e as minorias. Por isto, revela-se como instrumento fundamental de participação da comunidade na fiscalização dos recursos públicos, coleta as demandas individuais e analisa os fatos apresentados, propiciando um constante “feed-back” no atendimento aos anseios e expectativas da comunidade.
A instituição de Ouvidorias nas Câmaras Municipais permitirá ao cidadão participar do processo de controle do Estado (o controle social), atuar diretamente no combate à corrupção e outras formas de desmandos moralmente condenáveis como o apadrinhamento, o protecionismo, a malversação de recursos e o nepotismo, que entravam o desenvolvimento econômico e social.
A proteção aos direitos difusos, o combate à corrupção, o monitoramento dos recursos públicos são facilitados através destes instrumentos. São avanços que ressaltam a maior responsabilidade de todos os envolvidos no processo de promoção da cidadania e dos direitos humanos.
Certamente este um importante papel dos Legislativos Municipais (5) num mundo globalizado.
1 Informações extraídas da “homepage” do Provedor de Justiça de Portugal.
2 GONÇALVES DA SILVA, Marcos Fernandes, Corrupção e produção de bens públicos, in Economia do Setor Público no Brasil, org. Ciro Biderman e Paulo Arvate. Rio de Janeiro: Elsevier. 2004. p.127.
3 Idem
4 Art. 74, §2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
5 Art. 5º O serviço de ouvidoria pública deverá ser previsto na Lei Orgânica Municipal, sendo amplamente divulgado e acolhendo denúncias fundamentais de irregularidades.
