Ipea mostra evidências de um novo protagonismo do Congresso
— 06/11/2015
Estudo foi apresentado na Anpocs pelo pesquisador Acir Almeida (Diest) e Manoel Leonardo Santos (UFMG)
O Congresso Nacional está assumindo papel protagonista inédito na produção de políticas públicas. Mas não é de hoje. Bem antes do rebuliço causado pela atual legislatura, e desde pelo menos o ano 2005, a produção de leis federais tem passado por transformação silenciosa e gradual, com o controle da agenda legislativa passando do Executivo para o Congresso, principalmente para as suas comissões técnicas. Provavelmente em razão desse maior protagonismo, grupos organizados conferem muita importância estratégica às comissões, enquanto arenas de influência legislativa.
Esses e outros achados foram apresentados pelos pesquisadores Acir Almeida (Ipea) e Manoel Leonardo Santos (da Universidade Federal de Minas Gerais), no Colóquio de Estudos Legislativos do 39º Encontro Anual da Anpocs, realizado no último dia 28 de outubro, em Caxambu (MG), sob a coordenação de Maurício Moya (UFRGS). Os trabalhos foram publicados pelo Ipea, respectivamente no Boletim de Análise Político-Institucional nº 7 e no Texto para Discussão nº 2141.
As pesquisas, realizadas com o apoio da Diretoria de Estudos e Políticas de Estado, Instituições e Democracia, do Ipea, reuniram dados originais sobre produção legislativa e sobre atuação parlamentar de grupos organizados. Esses últimos foram obtidos por meio de survey eletrônico, realizado ao longo dos anos 2011 e 2012, com os grupos cadastrados na Câmara dos Deputados.
A mudança mais visível na produção legislativa é o forte crescimento das leis de origem parlamentar que, desde 2008, têm sido em quantidade maior que as do Executivo. Mas a redução da dominância do Executivo na produção de leis vem desde 2005, quando a parcela de leis não orçamentárias oriundas desse Poder caiu para 50%, em contraste com a média anual de 76%, nos anos 1995-2004 (que inclui entre as leis as medidas provisórias reeditadas com alteração). Na última legislatura (2011-2014), essa média foi de apenas 38%.
Outra mudança, menos perceptível, é a “normalização” do processo legislativo, no sentido da maior oportunidade dada às comissões técnicas do Congresso para exercerem sua função, que é examinar as proposições. Isso tem sido possível pela acentuada redução no uso de medidas provisórias e do procedimento de urgência, aos quais as lideranças governistas recorriam para submeter proposições diretamente ao plenário. Em 2005, a parcela de leis que passaram normalmente pelas comissões permanentes foi de 65%, contra a média de 30% nos dez anos anteriores. Na última legislatura, esse movimento perdeu intensidade, apresentando média anual de 48%.
A relevância estratégica das comissões no processo legislativo é o dado que mais chama a atenção no survey com grupos organizados. Para 63% dos entrevistados, as comissões têm muita relevância estratégica, mais que o plenário (31%) e a presidência do Legislativo (54%). O relator de comissão, por sua vez, foi considerado muito relevante por 74%, em pé de igualdade com a poderosa figura do líder do governo, ambos seguidos de longe pelos líderes partidários (54%). Mais do que qualquer outra estratégia de influência, a maioria (55%) apontou como mais eficientes gestões junto ao relator e o compartilhamento de informações técnicas.
Essas mudanças apontam para uma forma inédita de funcionamento do presidencialismo de coalizão brasileiro no pós-1988, com o controle da agenda legislativa aparentemente se descentralizando, da liderança da coalizão governista para as comissões. A investigação das causas e consequências desse novo modus operandi da produção legislativa é o passo seguinte da pesquisa.
